Öffentliche Sicherheit und Ordnung

Die staatliche Ordnungsfunktion ist nur dann dauerhaft gewährleistbar, wenn Störungen des rechtstaatlichen Systems verhindert und, falls dies nicht möglich war, geahndet werden können. Regeln zur Gefahrenabwehr finden sich in vielen Verwaltungsrechtsgebieten. Genehmigungserfordernisse dienen oft nicht nur dem geordneten Ausgleich einer Vielzahl von Interessen, sondern auch der Einschätzung von Gefahren, die von Sachen, Sachgesamtheiten oder Personen ausgehen können.

In Deutschland werden diese Aufgaben von einer Vielzahl von Behörden wahrgenommen, die im Folgenden voneinander abgegrenzt werden sollen. Zudem ist es ratsam, die grundlegenden Begrifflichkeiten des Gefahrenabwehrrechts zu definieren und in den ordnungsrechtlichen Aufgabenkontext einzuordnen. Die überblicksmäßige Darstellung des Polizei- und Sicherheitsrecht soll einen Einblick geben in

Die Rechtsgrundlagen polizeilichen Wirkens
Das System der Polizei- und Sicherheitsbehörden
Was bedeutet Öffentliche Sicherheit und Ordnung?
Der Gefahrenbegriff
Die polizeilichen Handlungsbefugnisse
Handlungsgrundsätze der Polizei
Rechtschutz gegen polizeiliche Verwaltungsakte
Anspruch auf polizeiliches Einschreiten?
Entschädigung und Schadenersatz nach polizeilichem Handeln
Sicherheitsrecht - allgemeines Gefahrenabwehrrecht
Versammlungsrecht

Während Teilbereiche des Verwaltungsrechtes, z.B. das Umweltrecht, von europäischen Vorgaben übersäht werden, gibt es im Polizeirecht so gut wie keine entscheidenden europäischen Inhalte. Supranationale Ansätze der polizeilichen Zusammenarbeit im Bereich der 2. Säule der EU (Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen - PjZS) stecken noch in den Kinderschuhen. Ein erster Schritt wurde mit der Gründung von Europol (Europäisches Polizeiamt) und der Unterzeichnung des "Schengener Übereinkommens" zum Wegfall von Grenzkontrollen zwischen den Teilnehmerstaaten gegangen. Im Übrigen herrscht nach wie vor, auch nach dem 11.9.2001, die Auffassung vor, dass das Sicherheitsrecht als Kernbereich des staatlichen Wirkens der nationalen Ebene zuzuordnen ist.

Neben diesen Bestrebungen zeichnet sich innerhalb der Bundesrepublik die Tendenz ab, das deutsche föderalistische System durch Zentralisierungsmaßnahmen, insbesondere dem Datenaustausch und der Kooperation, effektiver zu gestalten, Überschneidungen zu vermeiden und synergetische Effekte zu erzielen. Auch der ehem. Bundesgrenzschutz, jetzt die Bundespolizei hat eine - nicht nur sprachliche - Aufwertung erfahren.

Die folgende Darstellung soll sich weitgehend auf das bayerische Polizeirecht beschränken, das seit dem Musterentwurf eines Polizeigesetzes systematisch den Parallelregelungen anderer Bundesländer angenähert ist, insbesondere, was die Begrifflichkeiten betrifft.

Rechtsgrundlagen polizeilichen Wirkens

Der Begriff der "Polizei", abgeleitet vom griechischen politeia, bezog sich ursprünglich auf die gesamte staatliche Verwaltung. Übernommen ins Lateinische, wurde das Wort erst im 15. Jahrhundert Teil des deutschen Sprachschatzes. Erste Reichspolizeiverordnungen stammen aus den Jahren 1530, 1548 und 1577 und umfassten das gesamte Wohlfahrtswesen des Staates. Die spätere materielle Ausdünnung des Begriffs gipfelt vor dem Hintergrund der Erfahrungen des Dritten Reiches im bundesdeutschen System der Sicherheitsbehörden. Danach ist zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in den einzelnen Bundesländern die staatliche Exekutivmacht auf mehrere Schultern verteilt.

Das Polizei- und Sicherheitsrecht fällt in die Regelungskompetenz der Bundesländer, Art. 30, 70 GG.

Nach Art. 73 Nr. 3, 5 und 10 GG hat der Bund die ausschließlich Gesetzgebungskompetenz für die Bundespolizei, die kriminalpolizeiliche Zusammenarbeit, das Bundeskriminalamt, den Verfassungsschutz und die internationale Verbrechensbekämpfung sowie die Regelungen über die Freizügigkeit und das Passwesen.

Eine konkurrierende Zuständigkeit, bei der der Bund die Zuständigkeit hat, solange und soweit er diese für sich in Anspruch nimmt, besteht im Bereich des Melde- und Ausweiswesens.

Polizeirechtliche bayerische Normierungen finden sich in zahlreichen Gesetzen.

grundlegend für das polizeiliche Wirken ist das bayerische Polizeiaufgabengesetz (PAG). Polizei im Sinne des PAG sind nur die nach außen tretenden Angehörigen des Vollzugsdienstes (sog. eingeschränkt-institutioneller Polizeibegriff).
Das Polizeiorganisationsgesetz (POG) geht darüber hinaus und fasst als Polizei die gesamte Organisation einschließlich der Hilfsdienste, der Verwaltung etc.
Die Aufgaben der Polizei zur Verfolgung von Straftaten finden sich in der Strafprozessordnung (StPO), von Ordnungswidrigkeiten im Ordnungswidrigkeitengesetz (OWiG)
Weitere Vorschriften finden sich u.a. im Versammlungsgesetz (VersammlG), im Ausländergesetz (AuslG) und im Unterbringungsgesetz (UnterbringungsG)

Das allgemeine Sicherheitsrecht ist dem (bayerischen) Landesstraf- und Verordnungsgesetz (LStVG) zu entnehmen. Die bayerischen Sicherheitsbehörden werden danach zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung tätig. Die Polizei kommt dann zum Zug, wenn eine Gefahrenabwehr durch die Sicherheitsbehörden nicht oder nicht mehr oder nicht effektiv gewährleistet werden kann.

Als Beispiele aus dem besonderen Sicherheitsrechtsind das Versammlungsgesetz, die bayerische Bauordnung, das Vereinsgesetz, die Gewerbeordnung, das Ausländergesetz oder die Straßenverkehrsordnung zu nennen.

Das System der Polizei- und Sicherheitsbehörden

Überblick: Polizei- und Sicherheitsbehörden

Auf internationaler und europäischer Ebene: INTERPOL und Europol

Auf Bundesebene das Bundesinnenministerium einschließlich der nachgeordneten Behörden

Bundespolizei
Bundeskriminalamt
(Bundes-) Verfassungsschutz
Bundesnachrichtendienst

Die Polizei gliedert sich in Bayern nach dem Polizeiorganisationsgesetz in:

Landespolizei
Grenzpolizei
Bereitschaftspolizei
Landeskriminalamt
Polizeiverwaltungsamt.

Die Landespolizei ist untergliedert in Präsidien, Direktionen und Inspektionen. Oberste Polizeibehörde ist das Bayerische Staatsministerium des Innern. Der bayerische Innenminister ist oberster Dienstvorgesetzter der 33.000 Vollzugspolizisten.

Sicherheitsbehörden sind die

Gemeinden
Landratsämter
Regierungen und
das bayerische Staatsministerium des Innern.

Dem BayStMI ist auch der bayerische Verfassungsschutz unterstellt.

Abgrenzung Polizei - Sicherheitsbehörde

Sowohl die Sicherheitsbehörden als auch die Polizei haben die Aufgabe, gefahrenabwehrend tätig zu werden. Nach Art. 3 (Bay)PAG wird die Polizei nur in unaufschiebbaren Fällen tätig, wenn die Abwehr der Gefahr durch eine andere Behörde nicht oder nicht rechtzeitig möglich wäre. Dies beurteilt sich aus der ex-ante-Perspektive im Zeitpunkt der Maßnahme.

Die Sicherheitsbehörden wehren im Gegensatz zur Polizei auch abstrakte Gefahren ab, indem sie auf dem jeweiligen Gebiet von einer Verordnungsermächtigung, z.B. entsprechend Art. 42 ff. (Bay)LStVG Gebrauch machen.

Die Sicherheitsbehörden können der Polizei (vgl. Art. 10 S. 2 LStVG, Art. 9 Abs. 2 PAG) Weisungen erteilen. Nach Art. 10 LStVG schließen Maßnahmen der Sicherheitsbehörde widersprechende Maßnahmen der Polizei aus. Dies gilt aber nicht, soweit die Polizei nicht gefahrenabwehrend, sondern strafverfolgend agiert.

Innerhalb des Sicherheitsbehördensystems besteht im Sinne der Effektivität der Gefahrenabwehr formell keine Aufgabenhierarchie. Zur Vermeidung eines mehrfachen Tätigwerdens wird aber der Rechtsgedanke aus dem Verordnungsrecht des Art. 44 Abs. 2 BayLStVG angewandt, wonach subsidiär die jeweils unterste Behörde zunächst handeln soll.

Was bedeutet Öffentliche Sicherheit und Ordnung?

Der Begriff der Öffentlichen Sicherheit und Ordnung konkretisiert sich über die Schutzgüter des Polizei- und Ordnungsrechtes.