Was ist ein Bürgerbegehren? Was ein Bürgerentscheid?

Mit Volksentscheid nach Art. 72 Abs. 1, 74 der Bayerischen Verfassung wurde der Gesetzentwurf zur Einführung eines Bürgerbegehrens und Bürgerentscheids angenommen. Durch die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes vom 29.8.1997 (BayVBl. 1997, 622 ff.) wurden Teile des Gesetzes als verfassungswidrig verworfen. Eine gesetzliche Neuregelung erfolgte in den Art. 18a GO und Art. 12a LKrO. Darüber hinaus wurde das Instrument des Bürgerantrags aufgenommen (Art. 18b GO und Art. 12b LKrO).

Jedem Bürgerentscheid ist entweder ein Bürgerbegehren oder ein sog. Ratsbegehren vorgeschaltet. Das Bürgerbegehren ist ein Antrag der Gemeindebürger auf Durchführung eines Entscheides. Im Falle des (seltenen) Ratsbegehrens beschließt der Gemeinderat nach Art. 18a Abs. 2 GO, einen Bürgerentscheid durchzuführen. Ein solcher ist aber nur im Rahmen des eigenen Wirkungskreises der Gemeinde denkbar. Über die übertragenen, originär staatlichen Aufgaben kann nicht durch einen Bürgerentscheid entschieden werden.

Voraussetzungen eines Bürgerbegehrens durch die Gemeindebürger sind:

  • Einreichung mit Begründung bei der Gemeinde
  • Gegenstand des eigenen Wirkungskreises
  • Bestimmtheit der Fragestellung (Frage muss mit JA/NEIN beantwortbar sein!); eine wohlwollende Auslegung zugunsten der Antragsteller genügt (BayVGH BayVBl. 1997, 276).
  • Benennung bis zu dreier Vertreter.
  • Vorlage einer Liste mit Unterschriften von einer ausreichenden Anzahl von Unterstützern (je nach Einwohnerzahl).
    • Nachreichung der Unterschriften bis zur Entscheidung über die Zulässigkeit möglich.
    • Ausreichende Kennzeichnung der Unterschriftslisten. Auf der Vorderseite sind Fragestellung, Begründung und die Vertretung ausreichend.
  • Zur Unterstützung berechtigt sind die Gemeindebürger (Art. 15 Abs. 2 GO, Art. 1 GLKrWG). Streitig ist, ob hierunter auch EU-Bürger fallen.
  • Vereinbarkeit mit geltendem Recht.

Beispiele für zulässige Antragsgegenstände sind die Haushaltssatzung der Gemeinde, der Beschluss einer Veränderungssperre (§ 14 BauGB) oder das Rechtsverhältnis des zukünftigen Bürgermeisters.

Nicht zulässig sind z.B. Entscheidungen über die Angelegenheiten von Zweckverbänden.

Sperrwirkung

Für die Antragssteller eines Bürgerbegehrens ist es problematisch, dass bis zur Zulassung des Bürgerentscheides durch den Gemeinderat nicht auszuschließen ist, dass dieser eine dem Ziel des Bürgerbegehrens entgegenstehende Entscheidung trifft und so vollendete Tatsachen schafft, möglicherweise sogar die Wirkung des Entscheides vereitelt. Daher ist es nach der Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bis zur Durchführung des Entscheides dem Rat verwehrt, einen entgegenstehenden Beschluss zu fassen. Eine Ausnahme ist nur dann zu machen, wenn eine Rechtspflicht der Gemeinde zum Handeln besteht, was aber nur in den seltensten Fällen der Fall sein wird. Diese Sperrklausel ist in Art. 18a IX GO gesetzlich verankert.

Handelt die Gemeinde dennoch, so ist dagegen eine einstweilige Anordnung möglich (BayVGH BayVBl. 1998, 85).

Zulassung

Vor der Feststellung der Zulässigkeit des Begehrens nach Einreichung des Antrages bei der Gemeinde ist eine Abwägung zwischen den gemeindlichen Interessen und denen der Antragssteller nötig. Die Problematik wird dadurch abgemildert, dass die Entscheidung über die Zulässigkeit durch den Gemeinderat spätestens einen Monat nach der Einreichung zu erfolgen hat. Der Gemeinderat hat die Pflicht, sowohl die formellen (z.B. Begründung, Nennung der Vertreter) als auch die materiellen (z.B. kein Verstoß gegen geltendes Recht) Voraussetzungen zu prüfen. Er entscheidet mit einfacher Mehrheit.

Die Zulassungsentscheidung ist nach überwiegender Auffassung ein Verwaltungsakt.

Lässt der Gemeinderat den Entscheid zu, so besteht keine Klagemöglichkeit der Gegner des Begehrens gegen die Zulassung. Die Zulassung als solche hat noch keine rechtliche Außenwirkung und kann somit nicht unmittelbar in die Rechte der Gegner eingreifen. Unberührt bleibt dabei das Recht, gegen spätere Vollzugsakte nach dem Entscheid vorzugehen.

Verweigert der Rat die Zulassung, so können die benannten Vertreter des Begehrens hiergegen klageweise vorgehen. Sie können die Gemeinde verpflichten, einen Entscheid durchzuführen. Dies geschieht ohne Vorverfahren mittels Verpflichtungsklage vor dem Verwaltungsgericht, wenn die Entscheidung über die Zulassung den Vertretern bekannt gegeben wurde. Das Bürgerbegehren selbst kann vor Gericht nicht auftreten, da es nicht rechtsfähig ist. Die Vertretungsberechtigten müssen die Rechte daher in eigenem Namen und gemeinschaftlich geltend machen. Sie tun dies für alle Gemeindebürger, die auf der Liste das Begehren unterstützen.

Entscheid

Innerhalb von drei Monaten nach der Zulassung ist der Bürgerentscheid durchzuführen. Es entscheidet die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, sofern das Quorum erreicht ist. Bei dem Quorum handelt es sich um eine bestimmte Mindestanzahl von wahlberechtigten Bürgern, die am Entscheid teilnehmen müssen. Hierdurch soll verhindert werden, dass eine kleine Anzahl von Bürgern mit der Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses bestimmen kann. Mit einer ordentlichen Entscheidungsbeteiligung manifestiert sich auch das gemeindliche Entscheidungsinteresse.

Der Bürgerentscheid hat die Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusse. Zudem darf innerhalb eines Jahres kein entgegenstehender Beschluss des Gemeinderates gefällt werden, es sei denn, die dem Entscheid zugrunde liegende Sach- und Rechtslage hat sich verändert.

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