Was ist eine Gemeinde?

Eine Gemeinde als Organisationseinheit des Staates zu bezeichnen, wäre stark verkürzend. Hierzu genügt ein kurzer Blick auf die Besonderheiten der kommunalen Selbstverwaltung. Eine Gemeinde nimmt für sich das Recht in Anspruch, durch die staatlichen Organe nur eingeschränkt überprüfbare Rechtsakte zu erlassen und diese auch durchzusetzen. Die staatliche Einflussnahme erschöpft sich dabei in der Vorgabe des rechtlichen (zum Großteil formellen) Rahmens, der auch nur so eingeschränkt überprüfbar ist (vgl. hierzu die Grundsätze der staatlichen Aufsicht über die Kommunen).

Die Verwaltungstheoretiker streiten sich angesichts dieser Sonderstellung nach wie vor um die Qualität der Gemeinden im Staatsaufbau. Sind sie bloße Träger von hoheitlichen Befugnissen aufgrund einer staatlichen Übertragung oder nehmen sie diese Rechte originär in Anspruch?

Der Streit entbrennt an der Andeutung der "Ursprünglichkeit" der Gemeinden nach der Bayerischen Verfassung (Art. 11 Abs. 2 S. 1 BV sowie Art. 1 Abs. 1 GO). Hieraus könnte gefolgert werden, dass die Aufnahme der Gemeinden in den Reigen hoheitlicher Träger lediglich eine Bestätigung durch den Staat darstellte, der die gewachsenen Wurzeln, wie der Bayerische Verfassungsgerichtshof sich ausdrückt (BayVerfGHE 10, 113, 121 f.) anerkennt. Dem wird vehement entgegengehalten, dass die rechtliche Einordnung der Gemeinden klar von der soziokulturellen und politischen Bedeutung zu trennen sei. Im Ergebnis kann dieser Wettstreit dahinstehen, solange sich hieraus keine Rückschlüsse auf den Inhalt kommunaler Selbstverwaltung schließen lassen, worüber sich wohl alle einig sind.

Entscheiden ist aber, und nur dies rechtfertigt die gesonderte Betrachtung, dass Gemeinden geographisch, soziologisch und politisch das Fundament des Staates darstellen. Durch die Wahrnehmung kommunaler Selbstverwaltungsaufgaben sind sie die Keimzelle eines demographischen Gemeinwesens - nicht nur in der Bundesrepublik.

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